Гибель империи. Уроки для современной России

Сразу после скачка цен 1973 г. они проводят осторожную бюджетную политику, не допускают быстрого укрепления курса национальной валюты. Однако в условиях демократии еще труднее, чем при авторитарном режиме, противостоять волне популизма, возникающей на фоне возросших бюджетных доходов. Отсюда поток идей, связанных с тем, как использовать нефтяные доходы на разнообразные расходные программы. Именно с такой платформой яркий популист Карлос Андрес Перес побеждает на выборах в 1974 г. Он начинает реализацию целого пакета инвестиционных проектов. Их обоснование – необходимость диверсифицировать экономику Венесуэлы, улучшить состояние инфраструктуры. Расширяются социальные обязательства государства, снижаются налоги, не связанные с добычей нефти. Изменение мировой конъюнктуры с середины 1980-х гг. делает продолжение такой политики невозможным.
С 1950 по 1980 г. валовой внутренний продукт на душу населения в Венесуэле вырос на 234 %. Между 1980 и 1989 гг. он сократился на 18,1 %. Курс национальной валюты, относительно стабильный на протяжении десятилетий, за этот же период упал в 10 раз. К 1989 г. годовые темпы инфляции достигли 84 %. Внешний долг, которого в 1974 г. практически не было, в 1989 г. составлял 54 % ВВП, он сравнялся с трехгодовым объемом экспорта. В течение 60 лет, предшествовавших 1980 г., в Венесуэле средние темпы роста производительности труда в секторах, не связанных с нефтью, составляли 6,7 %. В 1920–1979 гг. среднегодовой рост душевого ВВП составлял 6,4 % в год. В течение 20 лет после 1980 г. в секторах экономики, не связанных с нефтью, производительность труда снижалась. К концу 1990-х она достигла уровня, соответствующего показателям 1950 г. В 1978 г. кредитный рейтинг Венесуэлы составлял тройное “А”. В 1983 г. она объявила о прекращении выплат по внешнему долгу [223].
После нескольких лет политики “затягивания поясов” избиратели в 1989 г. вновь приводят к власти К. Переса. С ним ассоциировался период благополучия, когда цены на нефть были высокими. Но ситуация изменилась. Сам президент понимает, что другого выхода, кроме проведения жесткой бюджетной политики, нет. Он говорит, что, если правительственные расходы не будут резко сокращены, страна столкнется с жесточайшим бюджетным кризисом [224].
Это не то, чего от него ждали. Попытка переворота, предпринятая в 1992 г. У. Чавесом, подводит черту под периодом стабильности венесуэльской демократии. Как и многие другие страны, Венесуэла – пример того, как трудно ресурсобогатым странам справиться с вызовами, связанными с колебанием цен на сырьевые товары.
  
§ 6. В поисках выхода: ответ на угрозы, связанные с нестабильностью сырьевых цен
 
То, что поток сырьевых товаров и цены на них – величины нестабильные, известно не со вчерашнего дня. Многие богатые ресурсами страны пытались найти пути решения этой проблемы. Хеджирование рисков, заключение форвардных контрактов – возможный вариант решения проблемы, с экономической точки зрения разумный, но политически опасный. Если динамика цен окажется более благоприятной, чем та, которая предусмотрена форвардными контрактами, объяснить обществу, почему бюджет понес потери, трудно. Всегда найдутся охотники доказать, что сделки были заведомо вредными для национальной экономики [225].
Это не значит, что такие проблемы неразрешимы. Наиболее распространенные меры, применяемые для регулирования проблем, связанных с нестабильностью сырьевых цен, – формирование стабилизационных фондов, пополняемых во время благоприятной конъюнктуры и используемых тогда, когда цены падают [226].
К концу 1970-х гг. чилийский платежный баланс и государственный бюджет сильно зависели от динамики цен на медь. В 1976 г. доходы от экспорта меди составляли более 50 % его объема. В 1980-х гг. эта доля по-прежнему была высока (примерно 40 %). До начала 1990-х гг. выплаты государственной медной компании составляли 20 % доходов бюджета. Тем не менее чилийское правительство отказалось от реализации масштабных инвестиционных проектов, направленных на диверсификацию национальной экономики. Вместо этого оно создает институциональные основы развития конкурентоспособных производств в отраслях, не связанных с медью, формирует хорошо управляемый стабилизационный фонд, не допускает резкого укрепления курса национальной валюты, обеспечивает условия для беспрецедентного в Латинской Америке конца XX в. экономического роста.
 
Управление Норвежским стабилизационным фондом считается образцовым. Оно – предмет подражания в других богатых ресурсами странах. Фонд штата Аляска, кувейтские Резервный фонд и Фонд будущих поколений, оманский Государственный резервный фонд – примеры подобного рода институтов [227]. Мотивы создания их правительствами, понимающими масштабы и серьезность рисков, связанных с нестабильностью бюджетных доходов в богатых ресурсами странах, очевидны.
Существуют два вида таких институтов: фонды, предназначенные для защиты экономики страны от колебаний цен на ресурсы, и фонды будущих поколений, созданные, чтобы поддержать благосостояние в то время, когда запасы природных ресурсов будут исчерпаны. Иногда они функционируют по определенной законом формуле, устанавливающей зависимость масштаба отчислений от цены на экспортные ресурсы. В других случаях объемы поступлений определяются при утверждении ежегодного бюджета. Опыт показал, что это эффективный инструмент регулирования рисков, связанных с нестабильностью цен на ресурсы. Однако преувеличивать его надежность нельзя [228].
В том, что касается укрепления реального курса национальной валюты, связанных с этим проблем развития несырьевых отраслей, действенность стабилизационных фондов ограниченна. Рост финансовых резервов, вложенных в высоколиквидные, надежные международные активы, повышает инвестиционную привлекательность национальных ценных бумаг и стимулирует приток краткосрочного капитала.
Однако политические противоречия, связанные с функционированием стабилизационных фондов, оказываются более острыми. В недемократических государствах (а к таким из богатых ресурсами стран относятся многие) велики риски, что средства будут вложены в неэффективные проекты, финансируемые государством. Значительная их часть разворована. История нигерийского стабилизационного фонда – классический пример такого развития событий [229].
В демократических странах крупные финансовые ресурсы стабилизационных фондов затрудняют необходимое в условиях нестабильности сырьевых цен ограничение бюджетных обязательств. Компетентный и ответственный министр финансов Венесуэлы в октябре 1978 г. говорил: “Самым важным оружием министра финансов, который сталкивается с многочисленными бюджетными запросами, является его способность сказать “нет денег”; но как я мог сказать это при таком количестве денег в наличии?” [230] Объяснить руководителям ведомств, расходующих бюджетные средства, политическим лобби, парламентариям, что правительство не может выделить ассигнования на те или иные цели из-за того, что денег нет, – задача нелегкая, но разрешимая. Намного труднее доказать, что это нельзя сделать потому, что укрепится реальный курс национальной валюты, а это, в свою очередь, подорвет конкурентоспособность несырьевых отраслей, создаст бюджетные обязательства, выполнить которые при неблагоприятной конъюнктуре рынка сырья окажется невозможно.
Норвегия – страна, разумно и ответственно распоряжающаяся нефтяными доходами. Через 10 лет после открытия нефтяных ресурсов Северного моря она по-прежнему сохраняла долю государственных расходов в ВВП более низкую, чем Дания, Финляндия и Швеция [231]. Норвежский стабилизационный фонд имеет репутацию прозрачного, хорошо управляемого. Однако со времени его создания ни одна правящая коалиция не выигрывала выборы.