Коррупция. Очень краткое введение
Переходные и развивающиеся страны часто обращаются за финансовой помощью и займами к более богатым странам и международным организациям типа МВФ и Всемирного банка. К сожалению, часто большая часть такой помощи и займов оказываются на офшорных счетах государственных элит стран-заемщиков. То, что должно было бы пойти на помощь беднякам, часто становится еще одним – и очень выгодным – источником коррупционного обогащения для элит. Согласно отчету Transparency International за 2004 год, среди стран, понесших самые большие потери из-за того, что их лидеры присвоили средства международных организаций, были Индонезия (Сухарто), Филиппины (Маркос), Заир (Мобу-то), Нигерия (Абача) и Гаити (Дювалье).
Политические факторы
Известно утверждение, что чем больше государственный аппарат, тем больше в нем будет коррупции. Однако часто приводят и контрпример – Швецию, страну с большим госаппаратом и очевидно низким уровнем коррупции. Но она – лишь исключение из правила. Как показано в статье Го Котера, Кейсуки Окада и Сованн-рун Самрет (2012), взаимосвязь между этими параметрами может быть сложнее. Изучив данные по 82 странам, авторы пришли к выводу, что на связь между коррупцией и величиной госаппарата оказывает влияние еще один фактор – уровень демократии. По-видимому, в условиях развитой демократии рост госаппарата часто приводит к уменьшению коррупции, однако там, где демократия не развита, рост госаппарата сопровождается ростом коррупции.
В главе 3 мы показали, что даже при наших несовершенных методах измерения коррупции страны со стабильной демократией выглядят менее коррумпированными, нежели диктатуры и страны с неустойчивой демократией. И это действительно так: многие жители таких стран не раз давали взятки – прежде всего полицейским, медицинским работникам, представителям системы образования, тогда как жители западных стран гораздо реже сталкивались с подобной мелкой коррупцией. Если мы вернемся к нашему списку наименее коррумпированных стран и наиболее коррумпированных стран в соответствии с Индексом восприятия коррупции и разделим все страны на три типа – страны с развитой демократией, с неустойчивой демократией и страны с авторитарной формой правления или диктатурой, воспользовавшись для этого Индексом экономической демократии (ИЭД, данные 2012–2013 годов), – то эта связь будет особенно заметна (табл. 6).
Среди стран с наименьшим уровнем коррупции выделяется только Сингапур, а для остальных отчетливо прослеживается закономерность: все наиболее коррумпированные страны как в ИВК, так и в ИЭД или гибридны (полуавторитарны), или авторитарны (все шесть наиболее коррумпированных стран авторитарны).
ТАБЛИЦА 6
Сопоставление уровня восприятия коррупции с уровнем демократии*
* По ИЭД страны разделены на полные демократии (FD), гибридные системы (H) и автократии (А).
Примечание. Стоящие справа одиннадцать стран охарактеризованы обоими индексами. Но поскольку в ИЭД 2012 года было учтено меньше стран, чем в ИВК, то наиболее коррумпированные страны табл. 6 не совпадают со странами ИВК, что отмечено знаком =.
Тем не менее таблица может ввести в заблуждение. В странах с устойчивой демократией в последние годы не было недостатка в примерах высокоуровневой (верхушечной, элитной) коррупции. Главной особенностью многих случаев коррупции в высших эшелонах власти западных стран с 1990-х годов являлось то, что они были связаны с финансированием политических партий. В зрелых демократиях политические лидеры с большей вероятностью могут быть вовлечены в коррупционную деятельность, направленную на помощь своей партии, нежели на пополнение собственного кошелька. (Хотя, конечно, помощь партии в победе на выборах выгодна ее лидерам.) Это относится, например, к кейсам Гельмута Коля и Жака Ширака. Хотя партийная коррупция иногда существует и в развивающихся, и в переходных странах, в них все же гораздо больше выдвинутых и доказанных обвинений в элитной коррупции именно с целью личного обогащения.
Но даже здесь не всегда ясно, можно считать тот или иной кейс коррупцией или нет. Как отмечалось в главе 2, одним из наиболее сложных аспектов анализа коррупции является решение о том, считать ли коррупцией политическое лоббирование. У обеих сторон в этом споре есть свои аргументы, и здесь мы не будем рассматривать случаи, когда лоббирование является законным и прозрачным. Но лоббирование по большей части происходит неявно и может пересекаться с «захватом государства». Согласно Джоэлю Хеллману и Дэниэлу Кауфманну, это тормозит процесс политических и экономических реформ во многих посткоммунистических странах с их переходной экономикой. Такое утверждение оспаривается теми, кто считает его слишком упрощенным: по их мнению, аморальные бизнесмены, вместо того чтобы подкупать законодателей и государственных служащих, часто предпочитают стать частью политической элиты. В некотором смысле обе позиции и верны, и неверны. Ситуации могут быть различными, и то, что верно для одной страны, неверно для другой. Однако ясно, что данное явление безусловно существует в переходных и развивающихся странах.
Но даже в странах с развитой демократией законодатели иногда продают свои голоса. В Великобритании было множество скандалов типа «вопросы за деньги», когда члены обеих палат парламента обвинялись во внесении для обсуждения в парламент тех или иных вопросов и неправомочном продвижении интересов лоббистов (некоторые из них были журналистами, выдававшие себя за лоббистов) в обмен на взятки. В 2013 году такие обвинения были выдвинуты против бывшего министра – лорда Джона Каннингема, члена лейбористской партии, и бывшего спикера парламента консерватора Патрика Мерсера. В случае Каннингема расследование Палаты лордов пришло к выводу, что доказательств для его обвинения недостаточно. Что касается Мерсера, то он покинул свой пост в консервативной партии, после чего объявил, что больше не является членом парламента, в апреле 2014 года, как раз перед майской публикацией отчета Комитета стандартов, в котором он был признан виновным в умышленном нарушении правил политической этики (political advocacy) с рекомендацией выйти из Палаты общин на 6 месяцев.
Согласно немецкому социологу Максу Веберу, хорошо функционирующее современное государство не обязано быть демократией, но должно обладать хорошо развитой культурой верховенства (власти) закона. На самом деле Вебера больше интересовало в первую очередь второе, а не первое. Находящийся в Вашингтоне и Сиэттле Всемирный проект правосудия (World Justice Project) с 2010 года публикует так называемый Индекс верховенства закона (ИВЗ) [28]. В 2012–2013 годах в него было включено 97 стран. Хотя ИВЗ не содержит итогового ранжирования стран, фактор 5 – «Открытость правительства» – учитывает четыре параметра, которые большинство специалистов по изучению верховенства закона считают основными: публикация и доступность законов; стабильность законов; право граждан участвовать в законотворчестве, подавая петиции правительству; доступ к официальной информации по требованию. Даже если эти характеристики и не охватывают всех ключевых аспектов верховенства закона, таких, например, как «никто не может быть выше закона» и «законы не имеют обратной силы», тем не менее фактор «Открытость правительства» есть агрегированная характеристика нескольких показателей, которые следует учитывать при анализе того, насколько страна соответствует требованию верховенства закона. Исходя из этого, мы можем воспользоваться Индексом восприятия коррупции, на этот раз проанализировав его связь с властью закона (табл. 7).
И опять, несмотря на такие исключения, как Сингапур, Кения, Кыргызстан и Украина, мы видим, что для большинства стран характерна заметная корреляция между уровнем коррупции и тем, насколько в них соблюдается власть закона. Таким образом, уровень коррупции в стране может служить индикатором культуры верховенства закона.
